构建新发展格局的基本原则、挑战与政策重点

邓曲恒  中国社会科学院经济研究所发展经济学研究室主任、研究员

刘洪愧  中国社会科学院经济研究所副研究员

王琼  中国社会科学院经济研究所副研究员

提 要

新发展格局是习近平总书记在新发展阶段和新发展理念基础上提出的。构建新发展格局必须明确其基本原则，这只能从新发展阶段和新发展理念中寻找。其中，新发展阶段明确了我国发展的国内国际形势，为构建新发展格局提供了现实依据；新发展理念则为构建新发展格局提供了更为具体的指导思想。具体可以提炼出六大基本原则，即安全发展、共享发展、绿色发展、创新发展、协调发展和开放发展。其中，前三大基本原则更多是一种愿景，可认为是目标性原则；而后三大原则更多体现了新发展格局的动力源泉，更多属于动力性原则范畴。围绕六大基本原则，可以进一步详细思考构建新发展格局的主要挑战，并谋划构建新发展格局的政策重点和举措。

一、引言

加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局对“十四五”时期和未来更长时期我国的经济发展具有重要意义。学术界从各个角度对此展开了研究，但是鲜少有文献明确提出构建新发展格局的基本原则。而事实上，只有明确了构建新发展格局的基本原则问题，才能从纷繁复杂的因素中找出影响新发展格局的核心因素、主要挑战和政策重点。

新发展格局是习近平总书记在新发展阶段和新发展理念基础上提出的，所以构建新发展格局的基本原则必须从新发展阶段和新发展理念中寻找。其中，新发展阶段明确了我国发展的国内国际形势，为构建新发展格局提供了现实依据。在当前“世界百年未有之大变局”下，我国发展面临的国际形势更加复杂，“十四五”规划也着重提出了安全发展。可以说，新发展格局的核心要义在于统筹发展和安全，也就是在于安全发展。新发展理念则为构建新发展格局提供了更为具体的指导思想，新发展格局也应该围绕创新、协调、绿色、开放、共享五大新发展理念来构建。事实上，共享、创新和协调发展是“以国内大循环为主体”的先决条件，开放发展则是“国内国际双循环相互促进”的必要条件。而且，在整个国内循环和国际循环过程中，安全和绿色发展都是需要时刻注意的，没有安全发展就没有其他各方面的发展。绿色发展则代表世界经济发展的新理念，在“碳达峰”“碳中和”背景下尤为重要，是构建新发展格局过程中需要贯彻始终的原则。

当然，在构建新发展格局中，我国也面临着诸多挑战，包括资源能源的供给问题；高科技领域的“卡脖子”问题，产业链供应链的断裂风险；三次产业结构不合理问题，过早去工业化问题；收入不平等问题等。这些问题的解决将影响新发展格局的构建和现代化进程。所以，有必要基于新发展理念分析新发展阶段面临的新问题，并提出构建新发展格局的政策重点。

二、构建新发展格局的六大基本原则

（一）构建新发展格局的基本原则

构建新发展格局的基本原则必须着眼于新发展阶段的国内国际形势、立足于新发展理念。首先，在新发展阶段，需要始终存在忧患意识，树立安全发展的基本原则。在“世界百年未有之大变局”大背景下，我国发展面临的国内国际风险越发复杂，必须随时准备应对更加复杂困难的局面。其次，要从根本宗旨把握新发展理念，它要求体现以人民为中心的发展思想，凸显共享发展的原则。最后，要从问题导向把握新发展理念，政策举措要更加精准务实，真正实现高质量发展。这意味着要注重解决当前经济发展存在的问题和新挑战，对创新发展、绿色发展、协调发展、开放发展提出了更高要求。

所以，结合新发展阶段面临的挑战以及新发展理念的要求，构建新发展格局需要明确六大基本原则：安全发展、共享发展、绿色发展、创新发展、协调发展和开放发展。在这六大基本原则中，安全发展、共享发展和绿色发展更多是一种愿景，可认为是目标性原则；而创新发展、协调发展和开放发展则更多体现了新发展格局的动力源泉，可认为是动力性原则。

（二）构建新发展格局的目标性原则：安全发展、共享发展、绿色发展

1. 安全发展是新发展格局的基本前提和最终目的。安全发展是基于新发展阶段面临的逆全球化、单边主义、保护主义、霸权主义等国际环境和新问题提出来的，它是其他各方面发展的基本前提。习近平总书记提出构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的自立自强，因此安全发展也可以说是新发展格局的最终目的。

2. 共享发展是构建新发展格局的出发点和落脚点。以人民为中心、为人民服务是我们党执政的宗旨，也是各项经济发展战略的出发点和落脚点。党的十八届五中全会提出，坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，朝着共同富裕方向稳步前进。这意味着共享发展和共同富裕的内涵是一致的，共享发展集中体现了以人民为中心的发展思想。与此同时，推动共享发展和共同富裕，有利于扩大国内需求，“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。

3. 绿色发展是构建新发展格局必须坚守的目标原则。一方面，经过四十多年的高速增长，之前以环境为代价的低质量的经济增长方式对环境和生态的破坏已经到达一定的极限。随着中国进入新发展阶段，人们对生态环境质量的要求越来越高。另一方面，绿色低碳发展已经成为一种全球性要求，我国顺势提出“碳达峰”“碳中和”目标，给经济发展施加了环境方面的更严格约束。所以，构建新发展格局也必须以绿色发展为基本原则。

（三）构建新发展格局的动力性原则：创新发展、协调发展、开放发展

1. 创新发展是构建新发展格局的根本动力。在新发展阶段，新科技革命和产业变革正在加速演进，科学技术尤其是信息技术的重要性全面提升，将重塑全球经济结构。与此同时，逆全球化和贸易摩擦频发，中美科技竞争与冲突将成为常态，科技成为大国博弈的主战场，中国在关键和核心技术领域被卡脖子的情况将会越来越多，并危害到产业链和供应链安全。构建新发展格局，实现高水平的自立自强，在新一轮科技革命中占据主导地位，推动中国经济高质量发展，必须走创新发展的道路。

2. 协调发展是畅通国内经济大循环的重要支撑，也是提高中国参与国际循环竞争力的重要依托。协调发展主要涉及区域、城乡和产业的协调发展。目前，我国区域发展不平衡问题仍较为突出，东中西部经济发展差距难以缓和，南北经济发展失衡也逐渐显现。城乡二元经济格局和发展差距仍比较明显，乡村振兴面临严峻挑战。此外，产业发展也存在诸多不协调的方面，突出表现为制造业和服务业不协调，高端生产性服务供给不足；传统产业与新兴产业脱节，互补性不够；虚拟产业和实体产业没有有效衔接，虚拟经济过度发展，在一定程度上挤压了实体经济发展。这些都是构建新发展格局需要解决的问题。

3. 开放发展是构建新发展格局的必然路径，国内国际双循环相互促进的新发展格局离不开开放发展。习近平总书记对于如何更好构建新发展格局有明确指示，他指出“我们要注意防范一些认识误区：一是只讲前半句，片面强调‘以国内大循环为主’，主张在对外开放上进行大幅度收缩；二是只讲后半句，片面强调‘国内国际双循环’，不顾国际格局和形势变化，固守‘两头在外、大进大出’的旧思路”。这就意味着，构建新发展格局既要强调“以国内大循环为主体”，又要重视“国内国际双循环相互促进”，两者都是新发展格局必须坚持的原则。这就必然要求开放发展，而且要提高参与国际经济循环的质量，由传统的“两头在外、大进大出”的低质量转向“两头内外并重”的高质量“国内国际双循环相互促进”。

三、围绕六大原则构建新发展格局面临的挑战

（一）安全发展面临的挑战

安全问题包括多个方面，“十四五规划”中关于经济安全的内容涉及产业安全、粮食安全、能源安全、基础设施安全、金融安全、生态安全等。其中，推动技术创新、发展绿色能源有助于实现能源安全，环境保护则有助于实现生态安全。所以，能源安全和生态安全可以通过创新发展和绿色发展来部分实现。其他方面的安全问题大多可以归结为产业结构、产业链和供应链方面。因此，本部分将着重分析产业结构、产业链和供应链存在的问题以及财政安全问题。

1.产业链、供应链中断风险增加。习近平总书记指出，“在疫情冲击下全球产业链供应链发生局部断裂，直接影响到我国国内经济循环。当地不少企业需要的国外原材料进不来、海外人员来不了、货物出不去，不得不停工停产。我感觉到，现在的形势已经很不一样了，大进大出的环境条件已经变化，必须根据新的形势提出引领发展的新思路”。目前，影响全球生产的冲击愈加频繁和严重，持续一个月以上的对供应链的扰动每3.7年就会出现一次，且带来的损失在逐渐上升。气候和环境变化加剧了自然灾害和病毒传播的概率，交通和通讯技术的发展以及全球联系的强化使得冲击的波及范围也随之增加。那些贸易强度更高、出口集中在很少几个国家的供应链中断风险更大。新冠疫情正是对供应链安全性的一次压力测试，暴露出我国产业链、供应链存在的风险隐患。

2. 三次产业结构不合理，存在过早去工业化问题。第一，农业产值和就业占比过高，且劳动生产率低下。第二，尽管服务业承接了绝大多数非农就业，但服务业发展水平较低，劳动力配置缺乏效率。当前过度强调服务业占比提升的产业升级政策缺乏效率，也不利于中等收入群体规模的扩大。第三，产业结构“脱实向虚”，挤压实体经济利润空间。实体经济是强国之本、富民之基，最核心的实体经济是制造业。当前产业结构“脱实向虚”问题严重，表现为金融业增加值快速增长，实体经济和虚拟经济收益率存在极大反差。中国上市公司的利润80％由金融企业拿走，而美国上市公司的利润只有20％归金融企业。近年来，中国工业平均利润率仅6％左右，而证券、银行业平均利润率则在30％左右。金融业和房地产业快速发展也导致实体经济生产成本上升，利润和生产能力下降，拖累了整体经济增长率。金融业和房地产业的高利润也使得资本和高技能人才向它们集中，损害了实体经济的创新能力。

3. 制造业高级化不足，高端消费需求外流，就业萎缩。尽管近年来不断推进产业链升级，但制造业产业附加值还较低，中低端供给过剩，高品质产品供给不足，高端品牌欠缺。“中国制造”与高品质还有较大差距，无法满足国内外消费结构升级对高品质产品的需求，导致国内消费者转向海外市场，消费者对国内产品的需求增长乏力，国内循环不畅。与此同时，由于劳动力成本上升，劳动密集型制造业有向海外转移的趋势，世界工厂的地位受到挑战。在需求和供给的双重作用下，制造业产值和就业占比萎缩。

4. 财政安全面临挑战。我国当前财政安全状况不容乐观，一般公共预算支出和收入缺口呈逐年上升趋势。2019年，一般公共预算支出为23.89万亿，而收入只有19.04万亿，收支缺口达4.85万亿。一般公共预算收入和支出的增长速度总体呈下降趋势，且财政收入的下降速度大于财政支出增速。未来经济增长速度下滑概率较大，财政收入增长速度将会进一步下降，而财政支出的弹性相对更小，这意味着财政缺口将会进一步扩大。此外，地方政府债务规模庞大，还本付息压力将会进一步冲击财政安全。

（二）共享发展面临的挑战

共享发展和共同富裕的内涵是一致的，要求效率和公平的统一。当前共享发展还面临以下问题与挑战。

1. 收入差距仍过高。国家统计局最新公布的数据显示，2019年中国的基尼系数为0.465，仅较2008年的历史最高值0.491有小幅下降，但仍处于高位水平。

2. 不合理的财富差距仍普遍存在。居民财产加速积累和财产分配差距持续扩大，成为导致收入差距扩大的主要推动因素。据测算，2018年中国居民财产分配差距的基尼系数约在0.67左右，超过收入差距的基尼系数。考虑住户调查中极富人群的遗漏偏差后，财产基尼系数会进一步上升。与其他国家相比，中国的财产分配不平等在20世纪90年代中期远低于其他发达国家，现在介于欧洲与美国之间。但中国的财富积累时间较欧美国家短，这意味着中国财产差距扩大的速度相当快。

3. 公共服务的城乡和地区差异较大。公共服务对经济增长和居民收入增长会带来积极影响，也会进一步影响到收入差距，由此带来不同地区间收入差距的扩大。现阶段我国公共服务均等化目标远未实现，城乡和地区之间公共服务可得性、水平和质量仍存在很大差异，主要表现为社会保障的差异程度较大，城乡、地区之间受教育机会和教育质量的差异仍然十分明显。

（三）绿色发展面临的挑战

中国经济的绿色发展取得了进步，但是仍然没有从根本上摆脱高能耗、高排放、高污染的状况，使得绿色发展面临一系列约束：

1. 经济发展的可持续性问题。世界银行统计显示，2017年中国经济占全球经济总量的15.16％，而《世界能源统计年鉴》数据显示，同年中国能源消耗占全球能源消耗比重高达23.18％。中国正面临着加快推进工业化、城镇化进程与调整产业结构和转变发展方式的双重任务，如何实现绿色发展并保证经济的可持续增长是关键所在。

2. 产业结构的优化升级速度慢。在第二产业中，高能耗、高排放、高污染的工业占比过大，对生态环境改善产生了较大压力。2017年，装备制造业占规模以上工业增加值的比重为32.9％，高技术制造业占规模以上工业增加值的比重只有12.4％，而六大高耗能行业增加值占规模以上工业增加值的比重达到28.1％，2017年更上升至29.7％。如何优化产业结构，降低高能耗、高排放、高污染产业占比，是绿色发展的关键。

（四）创新发展面临的挑战

目前，中国的科技水平显著增强，创新发展有了一定的基础，但也面临着较多的挑战。

1. 经济科技实力增强导致国际科技合作的限制增加。由于我国经济体量大，科技创新资源和成果规模大，欧盟等已不再将我国视为发展中国家。2019年3月，欧盟发布《欧中战略前景文件》，明确提出“中国不再是发展中国家，而应被视作关键的全球参与者和领先的技术大国”。我国科研人员已不能直接从欧盟项目中拿到资金，而是需要中国政府和欧盟共同出资开展研究和合作。

2. 科技创新的意识形态化增强。随着中国经济和科技实力的提升，美国将科技创新意识形态化和政治化，打压中国科技创新企业。例如封锁华为，制裁中兴通讯等高科技企业等，对高科技产品出口进行管制。2021年2月，在Ｇ7和慕尼黑安全会议上，拜登宣称网络空间、人工智能、生物技术关乎民主价值观存亡，号召盟友与美国联合，主导全球科技规则。中国寻求科技跨国合作的空间缩小。

3. 创新要素的供给质量较低。一是高水平人才缺乏。中国科技人才数量尽管位于世界前列，但高水平的科技人才缺乏，获得诺贝尔奖的科技人才屈指可数。二是科技投入结构不合理，基础研究投入不足。大多数开创性研究集中在基础研究领域，我国基础研究经费投入不足。2019年，基础研究投入占研发支出的比例只有6.03％，应用研究经费占比为11.3％，合计只有17.3％。而2018年日本科学研究经费占比达32.9％，美国、韩国超过36％，英国、法国等欧洲国家超过60％。

4. 核心和关键技术创新不足，威胁产业链和供应链安全。我国处于工业化后期发展阶段，但传统工业基础薄弱，底层基础技术、基础工艺能力不足，工业母机、高端芯片、基础软基硬件、开发平台、基本算法、基础元器件、基础材料等瓶颈仍然突出，部分关键元器件、零部件、原材料依赖进口。2018年，工信部对全国30多家大型企业130多种关键基础材料进行调研显示，32％的关键材料在中国仍为空白，52％依赖进口。在装备制造领域，数控机床、装备仪器、运载火箭、大飞机、航空发动机、汽车等关键件精加工生产线上，95％以上的制造及检测设备依赖进口。“缺芯”“少核”“弱基”问题威胁产业链和供应链安全。

5. 科研机构和企业创新能力不足。一是基础创新不足。基础研发由于较强的正外部性，通常由高校和科研机构在政府的资助下完成。核心技术通常依靠基础研发实现突破，但中国的基础研发明显不足，且高校和科研机构研究成果的转化能力较差。二是企业创新能力不足，国有企业在创新引领中的作用未得到有效发挥。据欧盟委员会《欧盟产业研发投入记分牌2020》数据，中国进入研发投入2500强榜单的企业数量虽然超过1／5，但大多数企业排名靠后，研发投入仅占全球13.2％，只有华为一家企业进入前10，进入前100的企业只占1／10。其中5家非国有企业（华为、阿里巴巴、腾讯、百度、中兴）研发投入逐渐远超过国有龙头企业（中国建筑、中国铁建、中国中铁、中国石油、上汽集团）。非国有龙头企业研发投入总规模与国有龙头企业比值从2015年的1.9倍增长到2019年的2.8倍。三是科技型中小企业数量较少，全国科技型中小企业占中小企业总量的比例只有1％。

（五）协调发展面临的挑战

区域、城乡和产业发展不协调是制约我国新发展格局构建的重要因素。

1. 区域发展不平衡问题还较为突出。区域协调发展关乎全国统一大市场的完善程度，也涉及全国范围内的资源是否得到高效合理利用，从而成为国内经济大循环是否畅通的基本前提。目前来看，我国基本形成了东中西和东部地区的产业分工布局，但是区域协调发展程度仍不高。第一，区域发展差距仍较大，突出表现为区域间经济总量严重不平衡，人口分布不均衡，收入差距较大等。我国绝大部分的国内生产总值和人口分布在东部沿海地区，特别是长三角和粤港澳大湾区，在一些地区甚至超出了规模经济的边界，形成了规模不经济现象。第二，区域间的产业分工和协调程度仍处于低水平阶段。东部地区诸多制造业产业或者环节没有合理地转移到中西部地区，没有形成产业分工的国内雁阵模式，甚至部分产业或者制造环节不断向国外转移。第三，南北经济发展失衡问题不断加剧，成为区域发展不协调的新现象。近年来，我国北方经济总量占全国比重不断下滑，与其人口和土地面积相比形成鲜明的反差，成为区域协调发展需要注意的新现象。

2. 城乡一体化程度还较低，收入差距较大。城乡二元经济一直是我国的独特现象，是制约协调发展的重要因素。第一，城乡收入差距较大，绝对收入差距一直在扩大，如何提高农民收入仍面临较大挑战。第二，城市和农村间的公共服务差距还较大。虽然近年来我国已经基本建立覆盖所有农业户口的医疗和养老体系，但是农村居民的养老金仍太低，医疗资源供给仍面临短期和质量不高的问题。第三，城乡融合发展程度仍较低。根据国家统计局的数据，目前我国城镇人口中有1／3左右的人没有城市户口，大量常住人口仍属于农业户口。他们难以享受到与城市居民相同的待遇，如子女教育、养老、医疗等。农民工在城市仅进行维持基本生活的消费，而将大量收入转回农村进行储蓄或者宅基地改造，使得农民工群体的边际消费倾向相对较低。

3. 产业结构不协调问题还比较明显。产业结构的协调发展是经济高质量发展的基本前提，也是新发展格局的重要推动因素和目标。目前我国的产业结构仍存在诸多不协调的地方。第一，制造业和服务业的不协调问题，突出表现为高端生产性服务业或者制造型服务业供给短缺，例如研发服务、咨询服务、信息技术服务。这可以从我国服务业连续10多年贸易逆差中看出。第二，传统行业和新兴行业的协调发展程度不高。比较理想的情况是，传统产业和新兴产业应该形成一种互补的关系，一方面，利用新兴产业提高传统产业的竞争力，例如利用数字技术对传统产业进行升级改造；另一方面，通过传统产业为新兴产业提供基本支撑，任何新兴产业都需要建立在一定的产业发展基础上，没有深厚的传统产业根基，新兴产业也会缺少持续发展的动力。但是目前来看，传统产业和新兴产业的竞争性更大于互补性，两者的协调发展程度不高。第三，实体产业和虚拟产业存在脱节现象。这突出表现为金融业脱实向虚，资金在金融系统空转，没有为实体产业提供高效的资金配置功能。此外，还表现为房地产行业发展过快，房价上涨过快，挤压了实体经济的发展空间。

（六）开放发展面临的挑战

构建新发展格局需要处理好开放与安全的关系，而且要通过开放发展促进国内国际双循环相互促进，从而构建高水平的国际经济平衡。

1. 如何在安全发展基础上高水平对外开放。中国经济“以国内大循环为主体”并不意味着自给自足，而是在关键核心技术和产品上能够自给，做到不受制于人。这就要求在安全发展基础上实现高水平对外开放。挑战在于如何做到产业链供应链的自主可控、关键零部件不被“卡脖子”，以及资源、能源、生存必需消费品的稳定供给。

2. 中国参与国际经济循环如何由被动转为主动。在很长一段时间里，因为各方面的客观原因，例如经济实力不强、技术水平不高、资本积累薄弱等，我国参与世界市场一直处于被动状态。这使得我国从国际经济循环中获得的收益不高。这就要求：在供给层面，要以国际经济循环来提升国内经济大循环的效率和水平，从而改善我国生产要素的质量和配置水平；在需求层面，要通过参与国际经济循环给我国企业以更大的市场竞争压力，增强我国出口产品和服务的竞争力。

3. 如何促进世界经济平衡发展。“国内国际双循环相互促进”的挑战在于，“要用顺畅联通的国内国际循环，推动建设开放型世界经济，推动构建人类命运共同体，形成更加紧密稳定的全球经济循环体系，促进各国共享全球化深入发展机遇和成果。”这就要求：中国的开放型经济发展模式要从注重贸易数量转向注重质量，从促进出口到进出口并重，从追求贸易顺差和吸收外资转向更多进口和对外投资，从而带动更多的发展中国家融入经济全球化，促进世界经济平衡发展。这也对中国的开放型经济提出了更高的要求，未来需要承担更多国际责任。

四、围绕六大原则构建新发展格局的政策重点

（一）安全发展的政策重点

优化产业结构，构建完备、安全的产业链和供应链，将有助于推动供给和需求的高水平均衡，进而实现安全发展的目标。此外，财政是基础设施建设和公共服务的主要资金来源，财政安全体现了底线思维和忧患意识，是实现安全发展和建立新发展格局的必然要求。

1. 优化产业结构，推动制造业优化升级，提高农业生产效率。制造业是工业和实体经济的核心，工业门类齐全是中国在全球产业链中的优势，应该在保持这种优势的基础上，弥补制造业的短板和不足，构建大而强的制造业。提高农业生产效率，一方面有赖于劳动力向工业部门转移，为土地规模化经营创造条件，进而提高土地利用效率，其中土地制度改革是土地效率提升的制度基础；另一方面，引导高技能农民进入农业生产，改善现阶段农民老龄化、技能不足的问题，促进农业技术创新和农业生产效率提高。

2. 突破技术短板，打造高端制造业，疏通国内国外循环的堵点。制造业优化升级，必须突破技术短板，疏通产业链和供应链以及国内国外循环的堵点。可以发挥举国体制的优势，在投入巨大、技术难度高、市场主体难以单独攻克的重大战略性基础技术问题方面实现突破。在产品生产技术变化较快、竞争性强的市场化领域，应发挥市场主体的作用，政府在税收方面提供支持。此外，要完善知识产权保护力度，推动技术转让和技术产业化。

3. 整顿金融和房地产业，推动经济结构“脱虚向实”。一是优化金融资源的配置，在银行贷款和证券发行方面以生产率为标准，对国有和民营企业平等对待。二是对于生产效率低下、依靠金融借贷维持运营的僵尸企业，应该合理破产。三是对金融业薪酬水平进行合理限制，引导高素质人才向实体经济流动，提高实体经济创新能力。

4. 发展现代服务业，推动服务业和制造业有效融合。通过融合制造业和服务业发展，将生产过程中或制造企业内部的服务独立出来，形成专业化分工，扩大规模效应。与此同时，充分利用互联网等信息技术改造传统服务业，形成规模经济，并降低房租等生产成本，促进服务业劳动生产率提升。

5. 开源节流，保障财政安全。财政收支缺口扩大是财政安全面对的主要挑战。一方面缩减不必要的政府支出，缓解财政支出压力；另一方面完善税制，开征房产税、遗产税和赠与税等，在增加财政收入的同时，缩小收入和财产差距。

（二）共享发展的政策重点

改革开放以来，我国成功实现了“一部分地区、一部分人可以先富起来”，但“带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕”还有待通过政策、制度设计来实现。

1. 扩大中等收入群体规模，构建橄榄型分配格局。当前中国的城乡居民收入分布总体呈金字塔型，底端是占了总人口绝大多数的低收入者和中低收入者。从中等收入者开始，人口逐渐减少，到金字塔顶端人口迅速减少。如果综合考虑职业、教育、收入等客观因素，2010年中国16～64岁有职业人口的社会结构则呈现出“倒丁字型”。从金字塔型或倒丁字型分配结构向橄榄型分配结构转变，关键在于促进中低收入者收入的增长，进而扩大中等收入者比重。这一方面需要在宏观分配格局方面进行调整，以使得各收入组别的绝对收入水平的增加，另一方面则要求中低收入者相对收入水平的提高。

2. 在初次分配环节缩小收入差距。初次分配制度的改革是本原的、生产性的，它决定着不同社会群体之间的权利平衡程度以及再分配制度的可持续性。若无初次分配领域的深刻变革，再分配制度虽然有助于改善低收入和贫困群体的生存状态，却无助于从根本上增强社会公平。我国正处于经济社会转型期，收入分配秩序尚未完全理顺，因垄断、寻租、腐败等因素而产生的不公平的收入差距在总体收入差距中的份额仍不可忽视。着力于在初次分配环节调控收入差距，有助于将不公平的收入差距转化为公平的收入差距，充分发挥收入差距对经济主体的激励作用。

3. 发挥再分配和“三次分配”对收入差距的调节作用。在提供公共服务以确保初次分配实现起点公平和过程公平之外，政府需要采用税收、转移支付和社会保障政策等再分配手段对过高的收入差距进行干预，以确保收入差距维持在可被接受的区间之内。我国再分配政策的收入分配调节效果还有待提高。然而，再分配政策不可避免会涉及对社会经济生活的直接干预并增加行政成本，可能会扭曲市场运行，损害经济效率。因此，再分配政策要注重成本和收益的考量，在现阶段不应以过度损害经济效率为代价。此外，要发挥“三次分配”对收入的社会调节作用。

4. 促进教育公平和公共服务均等化。一方面，要推进教育机会公平，另一方面，加大对包括教育在内的人力资本的投资力度。为此，要建立城乡教育资源均衡配置的机制，通过教育公平来促进全社会的公平，进而缩小差距实现共同富裕。与此同时，要健全乡村医疗卫生服务体系，改善城市和农村间不平等的医疗资源分布状况；要完善城乡统一的社保制度，消除现有社会保障体系的制度性分割。

（三）绿色发展的政策重点

打造绿色发展的动力机制，将高碳、高污染、高能耗的生产生活方式，逐步转化为低碳、清洁、绿色的生产生活方式全面实现绿色发展，需要综合使用经济手段和行政手段。

1. 经济手段是推动绿色发展的重要方式。通过加强市场调节和引导，可以更加灵活有效地促进绿色生产和消费。第一，加强价格引导。通过适度提高水、电、气等的价格，完善差别化电价、水价、天然气价格政策，落实污水处理收费制度，适度调整污水处理费标准，倡导绿色低碳生活、加快节能改造、降低能耗、优化能源使用结构。第二，持续完善财税、金融等各项支持政策，完善有利于绿色低碳发展的财税、价格、金融、土地、政府采购等政策，加快推进碳排放权交易，积极发展绿色金融。第三，加强对环境基础设施建设、企业污染治理设施改造升级等的支持力度。积极推动落实环境保护专用设备企业所得税、第三方治理企业所得税、污水垃圾与污泥处理及再生水产品增值税返还等优惠政策。

2. 更好发挥行政手段的作用。通过出台法规政策、制修订标准以及发布政策措施等行政手段，强化政策约束，加强产业引导，促进绿色发展。第一，强化对市场主体的约束，严格实施清洁生产审核办法，全面推行污染物排放许可制度，严厉打击违法排污行为，敦促企业守住排污底线，遏制“两高”项目盲目发展。第二，加强对产业发展的引导，通过产业政策的引领，加快产业结构的优化与转型升级，促进产业的绿色发展。

（四）创新发展的政策重点

1. 建立健全科技创新的新型举国体制优势。其关键在于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合，面向国家重大需求，通过政府力量和市场力量协同发力，集成国家战略科技力量、社会资源共同攻克重大科技问题，充分发挥我国制度优势，综合运用行政力量和市场的各种手段，同时尊重科学规律、经济规律、市场规律和全球化规律，让企业在关键核心技术攻关中占据主体地位，尤其是发挥企业家的创新作用。

2. 加强基础研究，注重原始创新。关键核心技术攻关往往不是一个技术节点的问题，而是涉及从基础研究到应用转化和工艺研究的多个层面。由于基础研究缺乏，我国多项核心和关键技术受制于人。应加强基础研究，帮助打通循环堵点，保障产业链和供应链安全。基础研究具有很强的正外部性，需要政府发挥主导作用。对此，一是要瞄准人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、深地深海等前沿领域，实施一批具有前瞻性、战略性的国家重大科技项目。二是推出并落实一批战略性科学计划和科学工程，推进科研院所、高校、企业科研力量优化配置和资源共享。

3. 提升企业创新能力，发挥国有企业在技术创新中的引领作用。企业是创新成果应用转化和工艺研究的主体，因此各类举措要围绕企业来筹划。一是进一步提高企业在创新中的主体地位，促进各类创新要素向企业集聚，鼓励大型企业牵头组建各类创新联合体，进行重大创新项目的攻关。二是发挥大型企业的引领支撑作用，同时鼓励中小微企业大胆创新，使之成为诸多应用类创新的来源地。三是切实提高国有企业的创新能力和研发力度，特别是在基础领域的研发投入，部分大型国有企业要发挥资金和规模优势，成为突破性创新的中坚力量，成为产业链的“链长”。

4. 切实激发各类人才的创新活力。一是完善科技人才的评价体系，以真实的创新能力和创新绩效来对科技人才进行考核。二是健全创新活动的激励和保障机制，创新收益要进一步向知识和技术等创新要素倾斜，提高它们在初次分配中的比重。三是完善科技创新人才的吸收和引进政策，建设若干个集聚国内外创新型人才的高地。

（五）协调发展的政策重点

党的十八大以来，我国陆续推出了一系列政策措施，对区域、城乡和产业协调发展进行谋篇布局。未来，我国应该继续加快有关战略和政策措施的落地，促进区域、城乡和产业协调发展。

1. 进一步促进区域协调发展，畅通国内经济大循环。第一，缩小区域发展差距，促进产业向中西部地区转移，形成更加合理的区域分工格局。在区域发展方面，要引导东部地区产业向中西部地区合理转移。在发挥东部沿海带动作用的同时，进一步推动西部大开发、中部崛起和东北振兴，通过区域协调发展实现“东西互济、陆海联动”的新发展格局。第二，进一步打破地区间的资源、要素，特别是人员流动的障碍。第三，通过城市群建设，促进区域协调发展。我国区域经济协调发展要以城市群的协调发展为基础，突出不同经济功能区的优势互补，构建城市群间分工明确的格局。

2. 推动城乡融合发展，进一步提高农村经济活力。第一，进一步深化改革，打破城乡二元体制，吸引更多农民工在城镇落户，推进新型城镇化，实现城乡融合发展。目前，我国城乡发展差距较大，人才过多集中于大城市，带动了生产资料过度向城市集中，这不利于农村的发展。同时，户籍限制阻碍了劳动力向大城市周边流动，农村公共服务落后降低了农村对劳动力的吸引力。所以，要着力推动城乡融合发展，需要进一步破除阻碍城乡融合发展和人口流动的体制机制，缩小城乡发展差距和城乡居民生活水平差距，促进劳动力要素自由流动和公共资源合理配置。第二，深入推进乡村振兴，鼓励农民工创业，激活农村经济活力。同时，要做好农业领域的产权改革和产权保护，采取恰当的农地和宅基地流转制度，盘活农村建设用地，使农村土地资产能够转化为农民收入，让农村领域的改革红利真正让农民受益。第三，解决城乡流通体系发展不均衡问题，打通农村流通的“最后一公里”，提高农村经济活力。第四，加快乡村在生活基础设施以及医疗保障体系方面的建设，推进城乡基本社会保障、养老保险、医疗教育、公共设施等基本公共服务的均等化。

3. 推动产业结构协调发展，完善产业链互补程度。第一，提高制造业和服务业的协调发展。一方面，要提高针对制造业在技术改造和生产设备更新换代上的投资力度，特别是要提高制造业的智能化和数字化程度；另一方面，要努力提高高端生产性服务业，特别是研发、信息技术、咨询、会计、职业教育等的供给数量和质量，使得制造业和服务业能够高效融合发展。第二，加强重点行业的“补短型”投资，特别是针对影响协调发展中的某些行业进行投资，主要包括基础设施、民生事业、生态保护等领域的投资。这类投资有助于提高国民经济运行的协调性、疏通国民经济循环的堵点，从而畅通经济循环和扩大经济流量。特别是要加强传统产业的数字化升级改造投资，加快5Ｇ新型基础设施、人工智能、新能源等新兴高科技产业的投资。第三，强化实体经济与虚拟经济的协调发展。要把握虚拟产业特别是金融业服务实体经济的战略定位，积极引导金融业健康发展，重点支持新供给创造和新需求引领，大力支持战略性新兴产业发展，发挥金融业在经济循环中的枢纽作用。此外，要加快金融体系的结构性改革，提高直接融资比例，增加与高成长、高风险资产相匹配的资金供给，满足科技含量较高但风险较大的初创企业、科技公司和战略性新兴产业的资金需求。

（六）开放发展的政策重点

1. 贸易政策要从“两头在外”到“两头内外并重”。中国在改革开放以来的很长时间里，加工贸易占据主导地位，形成了“两头在外、大进大出”的对外贸易模式。新发展格局则要向“两头内外并重”的贸易发展模式转变。这就要求既要注重出口，也要扩大进口；既要完善国内产业链和供应链以提高中间产品的自给自足率，也要积极参与全球价值链。

2. 产业政策要从注重出口和引进外资转向扩大进口和对外投资。贸易和投资是“国内国际双循环相互促进”的两大重要抓手。新发展格局要求同时实现“以内促外”和“以外促内”的目的，就必然要求形成出口和进口、引进外资和对外投资相对平衡、相互促进的动态平衡格局。因此，我国未来的产业政策重点在于促进出口质量和结构的优化，这就需要提高出口企业的质量。同时，要提高高科技产品的进口比重，打破美国等发达国家对高科技产品的出口管制。从投资的角度看，未来要更加重视对外投资，充分发挥境外经贸合作区的作用，主动引导企业“走出去”促进国内国际双循环相互促进，它可以更加高效地将国外先进生产技术为我所用，也有利于打造更为稳定的国外消费市场。

3. 从被动参与全球价值链到主动参与全球价值链甚至塑造区域价值链。从目前的全球价值链发展趋势来看：一是发展中国家在全球价值链中的作用越来越大；二是全球价值链的发展趋于缓慢，发展动力变弱，正在等待新的科学技术进步以及新产品的成熟；三是区域价值链的作用更加突出。中国需要及时把握全球价值链的这种新变化，形成新的参与国际经济循环的动力机制。中国经济未来所要参与的国际经济循环以及所要实现的“国内国际双循环相互促进”，除了与发达国家继续扩大联系外，还需要更多着眼于“一带一路”沿线国家和广大发展中国家。此外，中国还要立足于自主技术创新，引领和塑造新产品的区域价值链，形成以中国为主的东亚和东南亚价值链，以及丝绸之路经济带价值链。

4. 深化制度性对外开放。我国需要进一步深化开放型经济领域的制度性开放，从而使得国内国际市场更加一体化。既要持续扩大商品和服务的开放，也要扩大资金和人才等要素的对外开放，更要积极扩大规则、制度、管理、标准等制度型开放。政策重点在于以降低“边境内壁垒”为抓手来深化改革开放，加快建立竞争中性的市场环境，从而构建对各类所有制企业平等对待、统一监管的制度体系。

本文发表于《学习与探索》2021年第12期。文中注释和部分观点的出处省略。