王敏：我国双碳目标的背景、产业逻辑与政策原则

三、可供选择的政策思路

从经济学的角度看，碳排放本身就是一个外部性问题和市场失灵问题。所谓“外部性问题”指的是碳排放引发气候变化，对整个人类的生态、健康和经济增长带来损害和成本，但排碳的生产部门或个人却没有因此支付任何成本。所谓“市场失灵问题”指的是如果碳排放本身没有价格，它就会引发市场失灵，因为市场配置资源主要靠价格机制。因此，想要解决碳排放问题必须有政府的参与或干预。

从理论上来讲，在全社会范围内进行碳减排的最优策略就是坚持边际减排成本原则。具体来说，哪个经济主体或哪家企业的边际减排成本低，就该多减排；边际减排成本高的就少减排；直到所有企业的边际减排成本相等为止。这样一来，边际减排成本相等的资源配置状态就能在整个社会范围内实现成本最小化的减排安排。

实现上述原则主要靠两大类政策，一是行政命令，二是市场化价格政策。实现双碳目标也是如此。

1、行政命令政策

我国行政命令主要是依赖中央设定政策目标、地方层层分解落实。比如停止审批或直接关停高能耗、高污染企业、设置强制性减排目标、强制安装减排设备、设置排放标准等。

行政命令政策的优点是责任清楚、见效快；缺点则是无法解决信息问题。刚刚我们提到“最优减排基于边际减排成本原则”，由于企业的信息分布非常分散，政府很难全盘掌握。倘若将目标层层分解，分解到地方政府这一层时，是很难按照“成本低的多减排，成本高的少减排”这一原则开展工作。无奈之下，地方政府只能以一些看得见摸得着的具体指标为落脚点，进行强制减排。装机容量、钢炉的容量、企业规模大小等指标都可能成为地方政府执行行政命令政策的落脚点。这就很容易导致“一刀切”，简单粗暴且社会综合成本过高。

通过研究我们发现，政府的环保政策通常让民营小企业“最受伤”。国民经济是个有机的系统，之所以会取得如此大的成就，靠的是市场分工，而分工背后靠的是系统的协同。某些“一刀切”的行政命令可能会破坏系统的协同，且治标不治本。

行政命令控制主要有三大类做法。一是通过控制产出实现减排，比如去产能，拉闸限电，停止两高项目审批等措施。二是通过控制能源使用量来进行碳减排，比如能耗“双控”。三是直接控制碳排放的量，比如设立排放标准和强制性的减排目标。

环境经济学的研究发现，上述三大类行政命令措施，实施效果最差的就是控制产出，控制能源使用量次之，效果最好的是直接控制碳排放量的政策。道理很简单，同为行政命令，这三种不同政策给予企业减排选择空间是依次增加的，从而导致对企业生产经营的负面影响也是依次递减的。倘若我们要采用行政命令政策，最优选择还是应直接对碳排放进行控制。去年12月举行的中央经济工作会议也强调，“创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变，加快形成减污降碳的激励约束机制。”

2、市场化价格政策

市场化价格政策的本质就是给碳排放定价，从免费排放转为有价排放。有了价格，企业可以根据碳价自行决定如何投资减排设备、如何降低生产能耗、如何缩减产能以及是否应该关停、退出市场。这样做的好处是，单个企业最优减排的策略是边际减排成本等于碳价；当所有企业面临同一个碳价实施减排活动，就能在理论上实现所有企业边际减排成本相等，从而最小化全社会碳减排成本。这就有助于形成碳减排的长效机制。此外，碳价政策也可以为清洁能源替代和低碳技术研发创新提供市场激励。

给碳排放定价主要有碳税和碳排放权交易两种方式。从理论实践看，欧盟主要采用碳排放权交易，搭配一定比例的碳税。碳税具体标准由各个国家自己制定，欧盟层面没有碳税。美国则是部分州建立了碳排放权交易市场。

碳税和碳排放权交易各有优劣势。碳税是先由政府定碳价，再由市场决定最终碳排放量。碳排放权交易则是先由政府定碳排放总量，再由市场决定碳价。综合来看，“双碳”目标旨在控制总量，跟碳排放权交易权更为契合，但碳排放权交易权也容易引发数据造假、交易成本高、市场垄断、地方政府缺乏激励等问题。

3、政策思路小结

给定前面的分析，包括2030年前后我国经济发展的背景，总体我国实现“碳达峰”的宏观环境比较宽松。但与美国等发达国家相比，目前我国人均GDP水平较低，在经济低水平时就进行高水平的减排，压力其实很大，因此也决不能掉以轻心。

在我看来，我国不应采取不计成本、“一刀切”的泛行政化方式进行运动式减排。在充分尊重经济发展和碳排放发展规律的前提下，我国应首选利用市场和碳价政策来解决能耗和二氧化碳排放过快增长的问题。如果退而求其次，一定要选择行政命令政策，我认为应首选碳排放控制政策，不需要也不应该考虑利用产出控制政策和能源使用控制政策进行碳减排。

1.统一共识，确立以碳排放权交易和碳价机制为主导的政策思路，建立部门间“双碳”政策的协调机制。目前我国的双碳政策缺乏部门间协调机制。各个部门各种双碳政策“叠加”也导致企业政策性负担过重。要解决碳排放问题还是要依靠市场和碳价机制。如果能在中央层面对此形成共识，就可以考虑取消两高项目审批、能耗双控等效率过低且易破坏市场经济运行的强行政命令政策，而把实现“双碳”目标的政策重心放在碳排放权市场交易和碳税这样的碳价机制上面。

2.逐步扩大全国碳排放权交易市场范围，适时实施碳排放权总量控制。在2025年前，将钢铁、水泥、石化等“两高”生产性行业纳入碳排放权交易市场范围。在“十五五”期间，适时将交通运输、建筑用暖等直接涉及民生的碳排放行业纳入碳排放权交易市场范围。与此同时，我们应尽早将碳汇纳入全国碳排放权交易市场。到2028年左右，对全国碳排放权交易市场实施配额总量控制。

3.对于未纳入碳排放权交易市场的非点源碳排放，可考虑碳适应的碳税政策。

4.深化电力市场改革，释放可再生能源发电的市场竞争优势。大比例提高可再生能源占比是实现“双碳”目标的重要举措。但如何解决可再生能源供给不稳定的问题？目前主要依靠电网调度和储能问题来解决。建议引入电力间歇不稳定性的市场化定价机制，设立储能定价和调峰辅助服务定价机制。与此同时，建立跨省区的区域电力交易市场，在更大电网范围内，促进可再生能源电力的调度和消纳。

5.尽快推动电力价格市场化改革，逐步取消电力价格管制和交叉价格补贴。很长一段时间以来，我们已经习惯关系到民生的商品价格定价不能太高，这导致我国居民电价在过去一直实行交叉补贴，价格水平低于电力供应成本。然而，碳价机制全面发挥作用需要有效价格传导机制。我们不仅要给碳排放定价，还要让这种价格传导到火电企业、发电企业、以及每一个用电的企业和个人。只有这样，才能在全社会的范围内真正实现一个节约用电，减少碳排放的机制。不理顺价格机制，碳税交易市场的效果也会打折扣。

整理：文展春 编辑：王贤青 白尧

王敏，北京大学国家发展研究院副教授（长聘）、《经济学（季刊）》副主编、北大环境与能源经济研究中心副主任。王敏教授的研究领域为环境与资源经济学、能源经济学、公共政策、经济发展。